改革開放30年，中國支付體系取得了重大進展，對經濟金融社會的影響日益顯著。近年來伴隨電子信息技術快速發(fā)展的電子支付，已逐漸成為現(xiàn)代支付體系中最活躍、最具市場經濟特點的一支力量。電子支付是應電子商務需要而產生和發(fā)展的，主要包括銀行電子銀行業(yè)務和非銀行機構的網上支付平臺。非銀行機構從事網上支付業(yè)務大大提高了跨時空支付效率和便利，為電子商務的快速發(fā)展作出了貢獻。但同時也存在沉淀資金風險、消費者權益保護等問題。必須按照鼓勵創(chuàng)新和規(guī)范管理并重的思路加強對第三方網上支付平臺的管理。

一、我國電子支付業(yè)的基本情況

電子支付是經濟社會進入電子化、信息化時代的副產品。近年來，國內電子商務日新月異的發(fā)展，極大地推動了電子支付體系的不斷發(fā)展。電子支付的不斷發(fā)展也為電子商務發(fā)展提供了必要的支持和保障，二者形成了明顯的良性互動。

作為一種網絡化的新型經濟活動，全球電子商務的發(fā)展迅猛，已經成為各國增強經濟競爭實力，贏得全球資源配置優(yōu)勢的有效手段。有關資料顯示，2000年全球電子商務交易總額是580億美元，2004年達2360億美元，2007年猛增至30萬億美元，占全球商品交易的20%以上。從整體情況看，以美國為首的發(fā)達國家，仍然是電子商務主力軍，中國等發(fā)展中國家電子商務異軍突起，日益成為國際電子商務市場的重要力量。中國電子商務自從上世紀90年代起步以后，很快就進入快速發(fā)展期，以交易額年均40%的速度增長，從2005年以來，年均增長速度超過50%。2006年，電子商務交易總額超過1.3萬億元。2007年超過2萬億元，2008年有望超過3萬億元。目前，我國已經形成以B2B電子商務模式為主導，B2C、G2C、G2B、C2C等電子商務模式迅猛發(fā)展的多元態(tài)勢。電子商務已逐步滲透到經濟和社會的各個層面。

黨中央、國務院高度重視電子商務的發(fā)展，并將其納入我國經濟發(fā)展的重要綱領性文件中。2005年1月，國務院辦公廳印發(fā)了我國第一個專門指導電子商務發(fā)展的政策性文件《關于加快電子商務發(fā)展的若干意見》，從戰(zhàn)略高度系統(tǒng)分析了發(fā)展電子商務對我國經濟和社會發(fā)展的重要意義，明確指出推進電子商務是貫徹科學發(fā)展觀的客觀要求，是推動經濟增長方式轉變、應對經濟全球化挑戰(zhàn)及完善社會主義市場經濟體制的必然選擇和有效措施。同時，該意見還明確了我國發(fā)展電子商務的指導思想、原則及六大舉措，形成了全面推進電子商務應用發(fā)展的政策體系，極大促進了我國電子商務的發(fā)展。黨的十六屆三中全會通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》指出“積極發(fā)展電子商務。建立健全電子商務基礎設施、法律環(huán)境、信用和安全認證體系，建設安全、便捷的在線支付服務平臺。發(fā)展企業(yè)間電子商務，推廣面向中小企業(yè)、重點行業(yè)和區(qū)域的第三方電子商務交易與服務”，為“十一五”期間電子商務的發(fā)展指明了方向。2007年發(fā)改委會同有關部門相繼發(fā)布了《國民經濟和社會發(fā)展信息化“十一五”規(guī)劃》和《電子商務發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，對“十一五”期間電子商務的發(fā)展作出了全面、具體的部署。此外，商務部也出臺了一系列關于加快電子商務發(fā)展的指導性文件，為電子商務發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

商情溝通、資金支付和商品配送，也就是信息流、資金流和物流是電子商務的三大環(huán)節(jié)，其中資金支付處于核心地位。電子商務的快速發(fā)展要求資金支付的同步。電子商務發(fā)展初期，主要采用傳統(tǒng)的線下支付方式，即貨到付款或通過郵局、銀行匯款。隨著電子商務的不斷發(fā)展，線下支付方式由于存在付款周期長、手續(xù)煩瑣等問題，成為阻礙電子商務發(fā)展的因素，為在線支付即電子支付的發(fā)展提供了巨大的市場空間。電子支付日益成為我國一項重要的金融創(chuàng)新業(yè)務。根據電子支付服務提供的主體，主要分為商業(yè)銀行和非銀行機構兩大類。商業(yè)銀行通過與電子商務企業(yè)建立鏈接，直接為交易雙方提供網上支付服務；非銀行機構則通過建立網上支付平臺鏈接電子商務企業(yè)和商業(yè)銀行提供網上支付服務。目前，銀行和非銀行機構提供的網上支付業(yè)務已經成為電子商務發(fā)展的助推器。

銀行是推動電子商務的強勁力量。1998年招商銀行推出一網通業(yè)務，成為國內首家在互聯(lián)網上提供支付服務的銀行；1999年9月又率先在國內全面啟動網上銀行，致力于通過網絡渠道，為客戶提供銀行服務。隨后，電子銀行業(yè)務日益受到各銀行的重視，業(yè)務發(fā)展迅速。目前，已有50多家銀行開通了電子銀行業(yè)務，業(yè)務范圍涵蓋查詢、網上支付、網上轉賬、代扣繳、貸款、電話轉賬等基本金融服務。據我們統(tǒng)計，2007年，商業(yè)銀行的網上支付、電話支付和移動支付業(yè)務合計22.57億筆，金額259萬億元，同比分別增長41%和69%。2008年上半年，商業(yè)銀行電子支付業(yè)務筆數和金額分別達12.6億筆和134萬億元，同比增長50%和70%。在這之中，網上銀行業(yè)務占據絕對主體地位，業(yè)務額在整個電子銀行中占比85%以上。商業(yè)銀行電子支付的發(fā)展對于提升銀行國際競爭力、豐富金融服務及滿足互聯(lián)網商家網絡化、多元化、個性化的發(fā)展需求都發(fā)揮了積極作用。

第三方支付平臺是促進電子商務加速發(fā)展的創(chuàng)新力量。第三方支付平臺的發(fā)展是近幾年的事情。目前國內有30多家從事網上支付中介的公司，其模式主要有兩種：一是通過支付網關與銀行支付網關鏈接，采用傳統(tǒng)的銀行卡在線支付方式。該模式中，第三方支付平臺只做支付信息轉接，不涉及資金結算。二是在其平臺內部開立虛擬賬戶，由銀行賬戶向虛擬賬戶充值后，通過虛擬賬戶完成交易。為了解決電子商務的信用問題，該模式創(chuàng)造了信用擔保機制，即支付平臺接受買方的交易款項后，并不直接向賣家支付，而是由賣家先向買家提供商品，待買家驗收商品無誤后再由支付平臺向賣家支付交易款項。這種付款模式在很大程度上消除了買賣雙方不信任的問題，降低了欺詐交易風險，成為第三方支付平臺相比銀行支付的優(yōu)勢所在，大大加速了第三方支付的發(fā)展，也對電子商務特別是C2C小額電子商務的發(fā)展作出了貢獻。

二、第三方網上支付平臺存在的主要問題

（一）從事資金吸存并產生資金沉淀，存在資金安全隱患。網上支付平臺一般都存在吸存行為，且因為存在收付時間差，隨著交易量的逐步增大，很容易形成巨額資金沉淀。例如一個網上支付平臺，按其日均2萬筆的交易量計算，假設每筆交易金額為100元，從買家付款到支付寶向賣家付款的付款周期為7天，則在付款周期內支付寶將形成1400萬元的資金沉淀。如果客戶在無真實交易前提下對支付寶賬戶進行充值，則沉淀資金規(guī)模將更大。倘若該支付平臺發(fā)生經營風險，必將危及這些沉淀資金的安全，損害買賣交易雙方的利益，并引發(fā)社會問題。

（二）涉及到電子貨幣發(fā)行，其合法性有待明確。目前部分網上支付平臺實際上已發(fā)行了電子貨幣，客戶以法定貨幣購買電子貨幣（即對賬戶充值）后即能用該電子貨幣購買由相應電子商務企業(yè)的不特定賣家提供的商品或服務，從而使該電子貨幣具有了廣泛的支付能力和現(xiàn)金替代特點。而對于這種電子貨幣，盡管從國際電子支付業(yè)務發(fā)展趨勢來看，基于網絡發(fā)行的電子貨幣將成為今后電子商務中的重要支付工具，但由于目前國內缺乏對其性質、發(fā)行主體、使用范圍等方面的法律規(guī)定，其合法性有待明確。

（三）涉及開立結算賬戶及提供支付結算服務，突破了特許經營限制。網上支付平臺為交易雙方開立賬戶，并通過充值賬戶后以電子貨幣為載體進行賬戶間的支付交易結算，完成交易款項劃撥，這一支付過程完全是在其內部完成的。這就事實上突破了商業(yè)銀行結算業(yè)務專營的法律規(guī)定。此類業(yè)務的進一步發(fā)展特別是當其達到一定規(guī)模后，勢必對銀行支付結算業(yè)務產生影響。

（四）可能成為資金非法轉移、套現(xiàn)甚至洗錢的工具。由于對網上交易的真實交易背景難以查證，且對交易雙方的身份認證難以核實，網上支付平臺有可能成為不法分子資金非法轉移、套現(xiàn)甚至洗錢的便利工具。買賣雙方通過制造虛假交易，利用網上支付平臺順利完成資金轉移，從而達到非法交易的目的。此外，目前部分銀行的信用卡也支持網上支付功能，買賣雙方可以通過制造虛假交易，由買方通過信用卡透支消費，賣家收到款項后變現(xiàn)，從而達到非法套現(xiàn)的目的。信用卡套現(xiàn)具有較大風險，韓國信用卡危機爆發(fā)的重要原因之一就是取現(xiàn)比例過高，導致金融風險累積。國內商業(yè)銀行對信用卡取現(xiàn)有較嚴格限制并收取較高的費用，而通過網上支付平臺則使持卡人非常便利地繞開了發(fā)卡行管制，以一般消費方式達到了預借現(xiàn)金的目的，如果該方式被廣泛利用，信用卡套現(xiàn)金額過高，很有可能引發(fā)金融風險。

三、對第三方支付平臺的規(guī)范管理思路和措施

（一）深入調查研究，增強政策制定的有效性、科學性和前瞻性。要通過調查研究，全面了解第三方支付平臺的現(xiàn)狀、積極意義和存在的風險，認真分析哪些方面是需要支持的，哪些方面是需要限制的，哪些方面是需要密切關注、以觀后效的，為制定政策提供參考和決策依據，確保出臺的規(guī)范管理措施能有效發(fā)揮促進第三方支付快速、健康、科學發(fā)展的作用。

（二）盡快建立規(guī)范第三方支付平臺的法律制度。目前，對第三方支付平臺的監(jiān)管存在法律空白，不利于管理部門對其依法監(jiān)管。非銀行機構從事網上支付業(yè)務，已涉及到支付指令信息的發(fā)起、傳遞、交換，對于存在“支付平臺內部交易”模式的網上支付平臺運營者而言，還涉及到賬戶開立和發(fā)行電子貨幣，以及電子支付指令的計算及電子貨幣的清算服務，因此，應當將其作為支付清算業(yè)務經營機構，納入支付清算業(yè)務監(jiān)管體系，提出相應的風險管理措施，以有效防范和控制風險，并促進公平競爭。

在準入政策方面，可在綜合評估該類支付清算組織的經營狀況、潛在風險的基礎上，研究考慮對其實施行政許可或備案制。

（三）加強風險管理，防范沉淀資金風險，打擊利用網上支付進行洗錢、套現(xiàn)等違法行為。第三方支付平臺應嚴格區(qū)分吸收的客戶交易資金與其自有資金，不得挪用客戶資金。應加強交易資金管理，買方因網上購買行為而向賣方支付、但需經網上支付平臺轉交的交易資金，應統(tǒng)一存入支付平臺運營者在銀行開立的專用托管賬戶。對因買方向支付平臺內部所開賬戶充值而支付的資金，應要求平臺運營者根據該充值資金總額繳納相應準備金或提供相應擔保，以確保資金安全，維護第三方支付平臺的償付能力。為防范沉淀資金風險，在相關管理辦法出臺前，人民銀行可考慮要求第三方支付平臺如實報告其沉淀資金來源、存放和使用情況，并將根據掌握的情況會同有關部門開展專項檢查、指導。

同時，要考慮借鑒英美等國家對從事電子支付業(yè)務的非銀行機構的反洗錢管理經驗和做法，將第三方支付服務商納入反洗錢管理范圍，要求其履行反洗錢義務，建立大額和可疑交易報告制度，以及完善的內部反洗錢工作規(guī)程。要嚴格規(guī)范買賣雙方交易行為，禁止通過自買自賣或者買賣雙方勾結等方式進行信用卡套現(xiàn)。

（四）保護客戶利益，確保數據保密和信息安全。由于網上支付無論從其系統(tǒng)設計還是業(yè)務流程來看都比現(xiàn)金或其他非現(xiàn)金支付方式復雜，對消費者的行為要求也相對較高（如要求消費者具有一定網絡瀏覽和操作能力），為避免網上支付服務商利用這種信息和技術、業(yè)務上的優(yōu)勢損害消費者利益，必須強調保護消費者利益，維護交易秩序。這也是各國對網上支付立法及監(jiān)管實踐中重點關注的。為此，需要對第三方支付平臺在信息披露、審慎運作等方面提出相應的要求。

同時，網上支付業(yè)務中，支付信息傳遞具有電子化、易刪改、可復制、無區(qū)域限制等特點，因此，較傳統(tǒng)支付服務業(yè)務相比，數據信息安全顯得尤為重要，不僅關系到客戶的隱私權，甚至可能關系到國家安全。因此，必須對第三方支付平臺在數據傳輸、處理、跨境交易、外包服務等方面提出嚴格的安全要求，確保數據保密和信息安全。

（五）推動網上支付行業(yè)業(yè)務、技術標準化。網上支付作為一種電子支付，是典型的網絡經濟，網絡越普及、標準越統(tǒng)一，規(guī)模經濟效益就越明顯。以銀行卡支付為例，中國銀聯(lián)成立以前，銀行卡業(yè)界沒有統(tǒng)一的標準，銀行各自為政，市場分割，嚴重限制了銀行卡的應用和普及。中國銀聯(lián)成立并建設運行跨行銀行卡支付系統(tǒng)后，銀行卡業(yè)務技術標準趨于統(tǒng)一，銀行卡產業(yè)發(fā)展迅速，不僅發(fā)卡量、交易量、特約商戶數、受理機具布放量等銀行卡市場發(fā)展指標以驚人速度增長，而且銀行卡市場秩序、外部環(huán)境、開放程度也都明顯進步。網上支付行業(yè)也應注重標準的統(tǒng)一，采用代表支付領域發(fā)展方向的安全、認證等技術標準，統(tǒng)一業(yè)務操作流程，加強地區(qū)、部門、行業(yè)、機構的合作，實現(xiàn)互聯(lián)互通，充分發(fā)揮電子支付網絡的規(guī)模經濟效應，降低交易成本，提高網上支付行業(yè)整體競爭力，并便利消費者。

（六）建立健全支付服務行業(yè)自律機制。外部監(jiān)管、行業(yè)自律、內部控制是維護市場經濟正常經營秩序、促進企業(yè)良性競爭和穩(wěn)健經營、防范風險的三大支柱。對于第三方支付存在的問題，既需要政府部門通過完善立法、加強監(jiān)管來解決，還需要第三方支付企業(yè)建立完善的內部治理機制，同時也需要采取市場化的方式，推動建立行業(yè)自律機制。因此，應加快建立全國性的支付服務行業(yè)協(xié)會，在服務標準、價格、風險防范等方面加強內部合作，形成共識。

（七）研究利用人民銀行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，提高第三方支付清算效率的問題。目前人民銀行正在研究設計中的第二代支付系統(tǒng)，其主要功能之一是為包括網上支付、電話支付、手機支付等新興電子支付業(yè)務提供暢通的清算渠道，提高清算效率，更好地滿足社會公眾的需求。隨著第三方支付服務商網上支付業(yè)務的發(fā)展，其將產生利用央行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為其提供業(yè)務支持的需求，有可能作為系統(tǒng)參與者接入央行支付系統(tǒng)，這需要我們研究對作為參與者的第三方支付服務商的管理制度，包括如何加強對其的風險管理，并防止一家參與者發(fā)生問題，將風險傳遞給其他參與者，甚至引發(fā)系統(tǒng)性危機；如何建立對第三方支付服務商的收費機制；如何規(guī)范其在央行支付系統(tǒng)中的權利義務關系；等等。

（八）強化企業(yè)社會責任。第三方支付平臺不僅是商品生產經營者，不僅要追求利潤最大化，還應承擔相應的社會責任。